这个夏天以来，渤海溢油事故刺痛了每个中国人的神经。在社会大众和媒体的监督下，康菲公司从宣布“彻底封堵溢油源”，到“我们就是骗你们的”，再到媒体披露“至今溢油点仍不时有油花冒出”，康菲似乎在挑战着中国人的耐受度。
11月11日，蓬莱19-3油田溢油事故联合调查组公布了事故原因调查结论，认定溢油事故系一起重大海洋溢油污染的责任事故。11月17日，山东烟台30名受损养殖户提出集体诉讼，将康菲、中海油告上了法庭，要求赔偿损失2000多万，但能否立案至今仍是个未知数。
5个多月过去了，这一国内有史以来最大的海上油田溢油事件至今仍未解决。人们不禁要追问，究竟是什么原因让事故的处理一拖再拖，让受害者的维权举步维艰?是法律不严，还是令不行、禁不止?
带着这些疑问，法制网与全国律协合办的“影响力·中国律师系列访谈” 专访了全国律协环境与资源专业委员会副主任周塞军律师，分析渤海溢油事故相关法律问题。
诉讼仍在准备阶段
中海油或担连带责任
记者：大家都比较关心，渤海溢油事件发生了这么久，不少渔民就自己的损失起诉了，国家海洋局也招聘了律师团，为什么至今诉讼还未进入实质阶段?
周塞军：这个案子是我们国家首个海洋污染重大案件，还有很多政策导向和诉讼规定尚不明确。渔民就损失提起诉讼是合法维权，但按照《民事诉讼法》的规定，提起诉讼需要提交相应的损失数量和致损的证据，这对于广大渔民来说是个很困难的问题，而法院审查立案也是比较严格的，因此能否立案要看是否具备条件。此外，国家海洋局委托北海分局已完成了律师团的招聘，现在律师团在做相关的证据收集工作和海洋污染生态损害诉讼中最重要的环节，也就是损害鉴定。总体来说，目前诉讼应该还在紧锣密鼓的准备阶段。
记者：若进入了诉讼阶段，首要解决的就是谁是适格的被告。事发以来，中海油的责任认定问题一直有争议。有观点认为，康菲是独立的民事主体应独立承担责任;也有观点认为，中海油也要承担连带责任。中海油是否能作为被告?
周塞军：要分析责任首先要明确中海油在渤海湾石油开发中的地位和角色。根据国务院《对外合作开采海洋石油资源条例》，我国对外合作开发海洋石油资源的业务由中海油全面负责，中海油依法取得合作海区内的石油勘探开发生产和销售的专营权。康菲中国和中海油之间订立了石油开采合同负责石油的开采。康菲中国作为独立的法人，在开采石油时应遵守我国的《海洋环境保护法》保护海洋的生态，防止开采过程中漏油污染海洋，现在出现了问题本应独立承担责任。但康菲开采的权利是和中海油通过合同建立的，如果康菲公司不能承担责任，那么中海油作为权利的受益者，在享有专营权的同时也负有保护这片海洋的义务，事故发生中海油也有一定的监管失职。从这个角度来讲，中海油要承担连带责任，是适格的被告。#p#副标题#e#
渔民索赔举证评损难
赔偿不以排污超标为前提
记者：环境污染诉讼归责原则是什么?举证责任如何分担，与一般的诉讼有何不同?
周塞军：环境污染案件采取无过错责任原则，只要有污染行为，造成了污染后果就要承担责任，不管主观故意与否。这是国际惯例，我国也是这样。
一般民事诉讼是谁主张谁举证，环境污染案件则采取举证责任倒置，由加害方来负举证责任，举证不利则要承担败诉的后果;从举证责任的分摊上，加重了加害方的责任，但原告也有一定的证明责任。
记者：渔民这个群体相对于强大的跨国公司康菲来说是一个弱势群体，取证维权存在一定的困难。具体来说，渔民要承担什么证明责任?
周塞军：渔民只要拿出证据证明自己受污染的事实、大量的水产品死亡等受损害的事实，以及受到了多少损失;此外，指出他们怀疑或者指定的污染者，证明这个损失是致害人引起的，损害与溢油污染相关即可。
尽管举证责任倒置，渔民起诉只需要表面的证据和表面的因果关系，但实际上对他们来说，证明的难度也还是比较大的。因为环境污染的技术性很强，比如需要进行技术鉴定，需要损失评估，而渔民作为弱势群体，科技和法律知识方面都相对不足，在取证和损害鉴定评估方面都会有不少困难，这需要律师和社会组织的支持。
记者：作为加害方的康菲公司和中海油要承担什么举证责任?排污是否超标是否是加害方承担损害赔偿所要考虑的因素?
周塞军：加害方就要证明自己没有加害，即证明不是19-3油田污染导致了海产品的死亡和渔民的损失。
加害方赔偿并不以污染物是否排放超标为前提，因为在环境污染民事赔偿责任方面实行的是无过错责任原则，并不以存在过错为前提，也就是说即使致害者没有过错，排污在范围内，只要造成了损害也应当承担赔偿责任。况且，这次事件是漏油导致污染，而不是正常的排污。前不久的事故调查结果也已认定了是康菲操作失误造成的事故，康菲是存在过错的。
海洋污染损害强制保险制度存漏洞
海洋生态损害赔偿基金须强制建立
记者：曾有报道称，国家海洋局将就这一事故发起上亿元的生态索赔，但后来相关人员证实这次生态索赔的数额不可能像想象中的是天文数字，这是为什么?
周塞军：原因在于我国目前对于海洋环境污染的生态损害赔偿标准还未统一。海洋污染的污染源、污染物和污染过程往往比一般的环境污染行为复杂得多，这决定了其损失的计算比一般侵权行为损失的计算要复杂得多。为此，许多国家都对海洋污染损害的赔偿范围、赔偿标准和计算方法作出明确、统一的规定，设立油污损害赔偿基金以应对海洋污染事故的巨额赔偿。
此前，我国除农业部渔业局出台了渔业损失计算办法之外，其它损失均无明确、统一的规定。2007年，鉴于塔斯曼海号邮轮污染事件，国家海洋局制定了《海洋溢油生态损害评估技术导则》，就海洋溢油损害的范围、评估的方法做了一些规定，但具体的标准制定还需要一定时间和技术数据的支持，立法上的不足导致了渤海溢油事件在具体操作上无法可依的窘境，还可能造成不同受害者向不同法院起诉所获赔偿数额相差巨大的结果。
我国应该尽快完善相关法律，将生态损害赔偿的赔偿范围、赔偿标准和计算方法进行明确、统一的规定。
记者：溢油事故从爆发到现在它的清污、堵漏工作还没完成，生态修复资金严重欠缺。而康菲公司之前宣布的要成立两个赔偿基金至今还是遥遥无期，原因何在?
周塞军：国外海洋污染实行海上油气勘探污染损害强制保险制度，在生态赔偿时以备急用，用于填补清污、堵漏费用。而国内对于强制保险立法上有明确的限制，如必须是法律设立，或者国务院行政法规设立。因此海上油气勘探污染损害强制保险制度在投保额的规定上还是空白。这种缺陷对于康菲公司的污染来说，就很难达到运用保险来赔偿污染造成的损失。
另外，我国《海洋环境保护法》施行已超过10年，而其中列明的建立油污损害赔偿基金的条款至今尚未建立。这种制度上的缺陷意味着康菲溢油事故造成的海洋污染事故导致的未来相关海域的生态修复将面临严重的资金缺口。
记者：借鉴国外经验，我国油污损害赔偿基金制度应如何完善?
周塞军：首先要通过立法确定损害赔偿基金制度，明确政府、社会和污染方在赔偿基金中的责任比例。美国上世纪八十年代制定了《超级基金法》可以作为借鉴，它通过联邦政府注资和有关企业缴纳税费的方式成立基金来恢复生态。
更重要的是要实行严格的环境保护行政执法。建议国务院的行政法规可以增加规定在订立石油开采合同时，把是否缴纳了油污损害强制保险作为审查是否批准合同的条件，把好入口关。
行政罚款额度应当上调
是否适用刑罚尚待明确
记者：之前国家海洋局表示，按照法律康菲可能面临上限也就是20万的处罚。这20万的上限是一次漏油处罚不超过20万，还是多次漏油累计处罚不得超过20万?
周塞军：从现在的法律规定看，20万也许不是最终处罚，但最终处罚也不会超过30万元，因为《海洋环境保护法》规定，对处罚额度限定为不超过违法所得的30%，且总额不超过30万。
记者：墨西哥湾溢油事件中英国BP公司被罚得濒临破产，美国对污染行为是如何处罚的?
周塞军：美国对污染行为进行处罚时除了要按违法行为的时间处罚，比如每天一罚外，还要考虑违法行为人对违法行为的主观认识、违法的获益状况等进行综合考虑来计算罚款数额，并且每个要素均有相应的计算标准，最终的罚款数额是明确的也是巨额的。
美国政府对英国BP公司采取行政处罚将以十亿计，而提出的民事赔偿还要等待司法判决，此外公民还会提起侵权诉讼追究BP公司赔偿责任。BP公司知道美国的司法制度的严厉，所以先拿出200亿元作为接受处罚的准备金。
记者：相比而言，我们国家对海洋污染的行政处罚额度明显偏低。如何完善相关法律，来克服环境污染中普遍存在的“违法成本低、守法成本高”的非正常现象?
周塞军：与美国严厉的环保惩罚相比，我国的处罚方式依旧是法定限额，且限额远远落后于经济发展的速度。我国在1999年制定《海洋环境保护法》时，对处罚额度限定为总额不超过30万，这与当时的经济发展水平相适应，但现在这限额已明显低于经济发展水平。
应尽快修改《海洋环境保护法》，借鉴《水污染防治法》对罚款上限上不封顶，对污染企业的行政处罚可以是几亿、甚至几十亿，让企业不敢污染，对违法望而却步，以改变守法成本高、违法成本低的现状。
记者：墨西哥湾的溢油事件中，美国政府追究了英国BP公司的刑事责任起了有效的威慑作用。渤海溢油事件是否可能进行刑事处罚?
周塞军：渤海污染的后果确实很严重，但是否入刑，还需要国家海洋局与公安机关对其污染的行为和后果是否构成犯罪进行认定，根据认定的结果决定是否移交公诉机关。
前不久刑法修正案八将重大环境污染事故罪改为污染环境罪，降低了入刑的门槛。刑八出台后，如危险驾驶罪等罪名在实践中起了较好的威慑作用，但污染环境罪至今没有一个判例。建议司法机关尽快出几个典型的相关判例，明确什么行为构成此罪，通过刑法的威慑力来强化公民的环境保护意识和企业的守法意识。
